En los últimos años, fruto en gran medida de la crisis del coronavirus, ha reflotado a nivel general (tanto en el entorno político como académico) la idea de que la cooperación resulta esencial en el Estado autonómico. La pandemia ha supuesto un claro impulso a las dinámicas que deberían gobernar la cotidianeidad del modelo compuesto y ha implicado, además, que algunos órganos que canalizan la cooperación vuelvan a ser objeto de atención y debate. Entre estos órganos se encuentra la Conferencia de Presidentes, que ha resurgido con fuerza tras varios años de inactividad (o, si se me permite, de actividad intermitente). Como es sabido, esta institución, que surgió inicialmente en los federalismos de lengua alemana y que se adoptó (y adaptó) en nuestro país a comienzos de este siglo, ha sido crucial para la coordinación de los Ejecutivos estatal y autonómicos durante los meses más duros de la crisis sanitaria. Hoy vuelve a tomar protagonismo en la agenda pública tras los acuerdos adoptados en las últimas reuniones de 2021 y 2022 que, al parecer, marcan la senda de una nueva etapa de cooperación autonómica.
La Conferencia es, en esencia, un órgano de cooperación, me arriesgo a decir el órgano de cooperación más importante del Estado autonómico. Y lo entiendo así por varias razones: está llamada a ser un espacio de quiebre de la bilateralidad a la que estamos (mal)acostumbrados; constituye la cúspide del sistema de conferencias, teniendo la capacidad de adoptar políticas que afectan a los niveles más técnicos; es una institución de encuentro y diálogo político que favorece la vigencia y supervivencia de la lealtad autonómica; está destinada a propiciar la toma de decisiones consensuada en aquellas políticas que afectan al Estado autonómico en su conjunto, etc. En definitiva, en potencia, la Conferencia debería “ser susceptible no solo de analizar las grandes cuestiones y problemas relativos al Estado Autonómico, sino también de adoptar posiciones compartidas y decisiones relevantes (…), así como de definir y reformular, en el marco de los intereses generales, los intereses comunes de las Comunidades Autónomas y las líneas maestras de las estrategias para su satisfacción” (Cámara Villar, 2005: 125).
Como todos sabemos, este espacio no nació en paralelo al Estado autonómico: se gestó prácticamente en su adultez temprana. Que el constituyente no lo haya tenido en cuenta no resulta irrazonable. No debemos pasar por alto que en 1978 no se sabía cómo se configuraría definitivamente aquel sistema territorial innominado previsto en el Título VIII. Recién en 2004, tomando como referencia indiscutible tanto la Conferencia de los primeros ministros alemana (Ministerpräsidentenkonferenz) como la austríaca (Landeshauptleutekonferenz), se convocó la primera reunión que contó con la asistencia perfecta de todos los presidentes autonómicos junto, claro está, al presidente del Gobierno.
Cinco años más tarde y tres reuniones de por medio, se aprobó el primer Reglamento de la Conferencia[1]. Se trataba de una norma escueta en su extensión, pero significativa en su esencia. Se definía a la Conferencia como el «máximo órgano de cooperación política entre el Gobierno de España y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla» (art. 1). A su vez, se regulaban algunas cuestiones básicas de la Conferencia como su objeto, composición, la forma que adoptarían sus decisiones, la creación de un comité preparatorio, etc. Sin embargo, el hecho de establecer reglas como estas (incluso las más básicas) suponía un quiebre respecto de las demás Conferencias del entorno, que optaron tradicionalmente por una cooperación no encorsetada.
Unos años más tarde se aprobó la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo art. 146 vino a regular (por primera vez a nivel legal) la Conferencia. Se trata de un precepto sucinto cuya única innovación es que añade a la configuración de este órgano de cooperación el adjetivo «multilateral». En lo demás, podría considerarse un buen (y escueto) resumen del Reglamento. Si bien no llega a la constitucionalización deseada por Tajadura (2018: 568-569), lo cierto es que supone un reconocimiento normativo trascendental para este órgano, al menos desde el sistema de fuentes.
El primer Reglamento estuvo vigente hasta enero de 2017 cuando tuvo lugar la VI Conferencia, en la que se aprobó su modificación[2]. En aquella ocasión se profundizó en el marco jurídico del «Comité preparatorio, de impulso y seguimiento» (art. 8), y se acordó la celebración anual de encuentros. La celebración periódica establecida, sin embargo, no logró cuajar en la voluntad cooperativa. Así lo acredita el hecho de que entre 2017 y marzo de 2020 no se haya celebrado ni un solo encuentro y que su reactivación se haya producido circunstancial y coyunturalmente con motivo de la pandemia de la Covid-19.
Ya en un periodo de (posible) consolidación institucional de la Conferencia, tras catorce reuniones extraordinarias y monográficas sobre el coronavirus y seis encuentros (al parecer) ordinarios, se vuelve a “modificar” el Reglamento[3]. Tal “modificación” fue anunciada previamente por la Ministra de Política Territorial y portavoz del Gobierno, prácticamente con cuatro meses de antelación a la Conferencia en la que se sometería a aprobación[4]. Según señala el comunicado oficial del Complejo de La Moncloa, esta reforma respondería al “reclamo” de muchos de los asistentes de la XXIV Conferencia (celebrada en Salamanca el 30 de julio de 2021) de “adaptar este órgano a las nuevas necesidades que existen en el marco de la cooperación entre administraciones”.
Pues bien, en la conocida como “Conferencia de La Palma” (XXVI Conferencia de Presidentes) de 13 de marzo de 2022, dio a luz la nueva reglamentación que incluye numerosas innovaciones, algunas más trascendentales que otras. Por primera vez, el Reglamento cuenta con un Preámbulo que no solo sirve de antesala para comentar los principales cambios. Funciona, además, como una suerte de “declaración de intenciones”, con enunciados significativos, como que la Conferencia «se convirtió desde el principio en una pieza clave en el éxito del modelo autonómico» (algo que resulta no poco significativo, teniendo en cuenta que surgió 26 años después que el propio modelo); que debe ser «la clave de bóveda [del] sistema reforzado de cooperación entre Administraciones públicas»; o que «ha de ser el referente de la colaboración entre instituciones», facilitando «un ejercicio eficaz y leal de las competencias dentro de nuestro sistema institucional».
Entre las principales novedades del nuevo Reglamento, cuyo análisis merece un estudio más detenido, me gustaría resaltar las siguientes:
- En primer lugar, uno de los puntos más destacados (no me animo a decir destacables) del nuevo Reglamento es que se eleva el número mínimo de reuniones de la Conferencia de una a dos (art. 4.1). Esto lleva a pensar (por pura lógica, nada se dice al respecto) que la periodicidad de los encuentros pasará a ser semestral.
- Si bien se mantiene que la sede de la Conferencia es el Senado, se aclara que corresponde al Comité preparatorio determinar a dónde se realizará la reunión (art. 4.4). Es una buena decisión, ya que permite la participación indirecta de las Comunidades y Ciudades Autónomas en la toma de decisiones sobre el sitio concreto en que se realizarán los encuentros.
- Se reconoce la posibilidad de que las Conferencias se celebren en formato electrónico. Pero no hay que olvidar que este formato tuvo que articularse de un momento a otro en las Conferencias extraordinarias de la Covid-19, por lo que la única novedad es el reconocimiento reglamentario del medio electrónico, con algunos límites que me parecen un tanto extraños, como que necesariamente los miembros hayan de estar en territorio español (art. 4.5).
- Se regula la forma en que se preparará el orden del día, que viene a ensanchar las facultades del Comité preparatorio (art. 5).
- El Comité preparatorio deja de ser “de impulso y seguimiento” de la Conferencia (art. 9). Se le encomiendan más funciones en cuanto a la conformación del orden del día y el gobierno interno de la Conferencia y se establecen ciertas reglas para la adopción de acuerdos.
- Se refuerza el vínculo entre la Conferencia de Presidentes y las Conferencias Sectoriales. Se introduce, entre las competencias de la Conferencia de Presidentes, la facultad de acordar directrices de funcionamiento para las Conferencias Sectoriales (art. 2.5). Asimismo, estas Conferencias podrán solicitar, por unanimidad de sus miembros, la inclusión de un asunto en el orden del día de la Conferencia de Presidentes [art. 5.2.b)].
- Se crea la «Oficina de la Conferencia de Presidentes» (art. 10), adscrita al Ministerio de Política Territorial (o al que lo sustituya en materia de cooperación territorial). Su objetivo es prestar apoyo técnico y administrativo a la acción de la Conferencia, el Comité preparatorio y las Comisiones y Grupos de Trabajo que se constituyan. Es, en definitiva, una secretaría administrativa, dirigida por un Secretario General nombrado por el Comité preparatorio. Cabe destacar que el Reglamento nada dice sobre los requisitos que debe cumplir la persona que ocupe esta Secretaría General.
No desconozco que el método utilizado en esta reforma ha sido el mismo que tradicionalmente se ha seguido en España en relación con la práctica totalidad de los órganos de cooperación: tratar de encorsetar la cooperación con reglas, bajo la equivocada premisa (desde mi humilde punto de vista) de que más reglas suponen una mejora o profundización de las dinámicas colaborativas. Sobran ejemplos en nuestro Estado autonómico para demostrar que la regulación de la cooperación muchas veces va en detrimento de la propia institución. Sin ir más lejos, pensemos en las reuniones de la Conferencia: si entre 2009 y 2017 se celebraron solo cuatro reuniones y entre 2017 y 2020 ninguna ¿qué lleva a pensar que establecer reglamentariamente un mínimo anual de encuentros servirá para activar la voluntariedad de los entes que componen la Conferencia?
Podría opinarse que las dinámicas han cambiado, que entre 2020 y 2022 se celebraron varias reuniones ordinarias de la Conferencia y que establecer un mínimo de dos reuniones anuales sería simplemente reglamentar la costumbre cooperativa. Sin embargo, no debemos olvidar que la mayoría de estos encuentros se celebraron en el marco de la crisis de la Covid-19 y en momentos de sumo interés de los gobiernos autonómicos por la posible bonanza que traería aparejada la activación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Cuando todo esto pase, ¿se mantendrá la cooperación multinivel o se volverá, como siempre, a preferir la cooperación bilateral? Junto a esto, resulta significativo que otras Conferencias del entorno (v. gr. Alemania o Austria) no hayan seguido la premisa española de “a mayor cooperación, mayor reglamentación”. Piénsese que estas Conferencias, a diferencia de lo que ha ocurrido en España, nunca funcionaron bajo reglas escritas. Pero sobre todo que, al igual que ocurrió aquí, durante los últimos tres años incrementaron significativamente sus encuentros. Esta realidad, sin embargo, y más allá de todos los problemas que han tenido para la adopción consensuada de decisiones, no ha llevado a que los Länder se decanten por reglamentar su funcionamiento. Todo lo contrario.
Puedo ser un tanto negativo, no lo niego. Pero es que soy de la idea de que este tipo de órganos, cuyo propósito es netamente político, debería funcionar con menos reglas. Habrá que ver qué ocurre en la realidad en los próximos años. Ojalá que las buenas dinámicas (y las buenas prácticas) de la pandemia calen en lo más profundo del sistema y que mi percepción sobre el Reglamento sea equivocada. Lo digo por el bien de nuestro Estado autonómico.
[1] Este Reglamento fue publicado en el BOE como Orden TER/3409/2009, de 18 de diciembre, por la que se dispone la publicación del reglamento interno de la Conferencia de Presidentes.
[2] Este Reglamento fue publicado en el BOE como Orden PRA/265/2017, de 23 de marzo, por la que se publica el Acuerdo por el que se modifica el reglamento interno de la Conferencia de Presidentes.
[3] En rigor, por las formas, se lo sustituye por uno nuevo. Este Reglamento fue publicado en el BOE como Orden TER/257/2022, de 29 de marzo, por la que se dispone la publicación del Reglamento de la Conferencia de Presidentes.
[4] Vid. “Rodríguez: ‘Alcanzaremos acuerdos en la Conferencia de Presidentes porque Gobierno y comunidades autónomas vamos a trabajar en lo que nos une’”, La Moncloa, 26.11.2021. Tomado de: https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/territorial/Paginas/2021/261121-comite-conferencia-presidentes.aspx. Fecha de consulta: 25.05.2022.
Referencias bibliográficas:
- Tajadura Tejada, J. 2018. La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma. Revista de Derecho Político (101), 549–572. https://doi.org/10.5944/rdp.101.2018.21971.
- Cámara Villar, G. 2005. La Conferencia de Presidentes como instrumento de integración para el Estado Autonómico: problemas y perspectivas. El estado autonómico: integración, solidaridad, diversidad, 117–134.
Referencias normativas:
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Orden TER/3409/2009, de 18 de diciembre, por la que se dispone la publicación del reglamento interno de la Conferencia de Presidentes.
- Orden PRA/265/2017, de 23 de marzo, por la que se publica el Acuerdo por el que se modifica el reglamento interno de la Conferencia de Presidentes.
- Orden TER/257/2022, de 29 de marzo, por la que se dispone la publicación del Reglamento de la Conferencia de Presidentes.